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La riforma delle provincie. Ovvero: dilettanti allo sbaraglio!

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La riforma delle provincie. Ovvero: dilettanti allo sbaraglio!

Provincie nel caos grazie alla confusione legislativa che si è generata dopo la legge di stabilità ma anche grazie alla poca chiarezza indotta da sconclusionate e demagogiche campagne di stampa. Il risultato finale è che oggi regna caos e incertezza su funzioni, servizi e personale.

 

 

 

Rapida cronistoria (se già la conoscete saltatela pure)

La Legge 7 aprile 2014 n. 56, cosiddetta Legge Delrio, detta finalmente una disciplina apparentemente organica del riordino delle Province.

Cancellando solo la parte politica (discutibile ma è una scelta), le trasforma in un ente di secondo livello. Ma lascia a questo ente alcune funzioni fondamentali. In particolare, per le provincie del contado (che si differenziano così da quelle delle metropoli) vengono identificate: a) la pianificazione territoriale provinciale, b) la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, c) l’autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, d) la costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, e) la  programmazione provinciale della rete scolastica e la gestione dell’edilizia scolastica f) d’intesa con i comuni, le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive (qui una risata ci starebbe bene).

Nella frenesia di cancellare le funzioni “non fondamentali” nessuno però si è accorto che sono stati cancellati anche servizi importanti: il sostegno alle ragazze madri, i servizi di trasporto e di integrazione scolastica per i disabili, la formazione professionale, la promozione turistica locale, i servizi per il lavoro.

Le Province sono state individuate come l’Ente che deve assicurare la gestione unitaria dei “servizi di rilevanza economica” che sono i esercitati da enti o agenzie operanti in ambito provinciale o sub-provinciale, che la legislazione statale e regionale dovrebbe ricondurre esplicitamente in capo ad esse (es. ATO).

Infine con una serie di contorcimenti lessicali, frutto certamente di menti che attribuiscono poteri divinatori ai lettori e agli interpreti della divina volontà,  il comma 90 dispone infine che nel caso in cui disposizioni normative statali o regionali di settore riguardanti servizi di rilevanza economica prevedano l’attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, si applicano le seguenti disposizioni, che costituiscono princìpi fondamentali della materia e princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione:

a) il DPCM ovvero le leggi statali o regionali, secondo le rispettive competenze, prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l’attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo assetto istituzionale, con tempi, modalità e forme di coordinamento con regioni e comuni, da determinare nell’ambito del processo di riordino;

b) per le regioni che approvano le leggi che riorganizzano le funzioni di cui al presente comma, prevedendo la soppressione di uno o più enti o agenzie, sono individuate misure premiali con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Nella stessa legge sono istituite anche le provincie metropolitane. E’ divertente osservare che per spiegare le funzioni che queste avranno in piu’ rispetto alle provincie dei villici, si è dovuti ricorrere con profusione all’utilizzo di sostantivi quali: coordinamento, promozione, supervisione, riorganizzazione, aggiornamento strategico, compatibilità e coerenza. E’ evidente che queste grandi “metropoli” dovranno essere sostenute finanziariamente e qualcosa bisognava pur inventarsi per giustificare le uscite. In realtà le funzioni sono piu’ o meno le stesse delle provincie del contado, certamente minori di quelle di un tempo.

Per le metropoli però si inserisce la clausola di successione ereditaria: “Spettano alla città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse strumentali della provincia a cui ciascuna città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, ivi comprese le entrate provinciali, all’atto del subentro alla provincia. Il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali”.  Il profumo della lolla si diffonde, anche se con la legge di stabilità approvata di lì a poco, il profumo si trasformerà in tanfo. Ma non corriamo.

Il riordino delle funzioni. I commi 91 e 92 dell’articolo 1, della Legge 56/2014, prevedono due cose:

a) un Accordo, sancito in sede di Conferenza unificata, tra lo Stato e le Regioni per la determinazione delle funzioni provinciali oggetto di riordino,

b) l’individuazione con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa intesa in sede di Conferenza unificata, dei criteri per il trasferimento, agli enti subentranti, dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni trasferite.

Ed infatti  l’11 settembre 2014 in sede di Conferenza Unificata è intervenuto a) il predetto Accordo tra Governo e Regioni mentre nella Gazzetta Ufficiale del 12 novembre 2014 è stato pubblicato b) il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 settembre 2014.

Anche qui, utilizzo di sostantivi ridondanti di retorica a profusione: osservatori (6 volte), ricognizioni (3 volte), consultazioni, monitoraggio, supervisioni, impulsi di raccordo. Li cito per dovere di cronaca, ma se il lettore vuol saltare non mi offendo.  

In questi accordi vengono fissate le procedure e tempi per la ricognizione e il riordino delle funzioni delle province, prevedendo che entro il 31 dicembre 2014 le Regioni adottino le iniziative legislative di propria competenza per la definizione del nuovo assetto di funzioni; le leggi regionali di riordino dovranno essere approvate “sentiti gli Osservatori regionali, previa consultazione con il sistema delle autonomie locali, anche attraverso i Consigli delle autonomie locali“.

L’Accordo, al punto 13, stabilisce l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un Osservatorio nazionale a cui sono attribuite funzioni di impulso raccordo e monitoraggio per l’attuazione della l. n. 56/2014; dispone inoltre che presso ciascuna Regione sia costituito un Osservatorio regionale, composto secondo le modalità definite da ciascuna di esse in modo da assicurare la presenza di rappresentanti di ANCI e UPI e del Sindaco della Città metropolitana ove istituita.

Agli Osservatori regionali sono riconosciute funzioni di impulso e coordinamento per la ricognizione delle funzioni amministrative provinciali oggetto di riordino e per la conseguente formulazione di proposte concernenti la loro riallocazione presso il livello istituzionale più adeguato, in attuazione dei principi di cui all’art. 118 della Costituzione.

Inoltre secondo quanto previsto dall’art. 2 dello schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, l’Osservatorio regionale verifica la coerenza della ricognizione, effettuata dalle Province, dei beni e delle risorse da trasferire, con i criteri definiti dal medesimo D.P.C.M. e ne valida i contenuti trasmettendo la documentazione all’Osservatorio nazionale.

A dicembre salta il banco: la legge di stabilità 2015

Mentre è in corso l’iter per il riordino delle funzioni interviene la Legge 23 dicembre 2014 n. 190 (legge di stabilità 2015)

La legge di stabilità non ha alcuna coerenza con la riforma delle provincie, approvata solo 6 mesi prima. In realtà la necessità di fare cassa e dimostrare di aver portato a casa il risultato, fa decidere al governo di togliere dal forno la torta prima che sia cotta. Da qui la decisione di anticipare gli effetti che la Delrio prevedeva successivamente al riordino delle funzioni. Una decisione che nemmeno un dilettante avrebbe preso in questo modo.

La riforma in questa fase, prevedeva un semplice spostamento di risorse e funzioni e considerava i trasferimenti del personale logicamente successivi a tutto il resto, mentre non considerava per il momento, per nulla probabili risparmi di spesa, tanto che non ne quantificava.

La riforma infatti (pur criticabile per molti aspetti quanto si vuole), prevedeva un ordine logico: a) prima indicare quali sono le funzioni fondamentali che debbono restare in carico alle province, b) poi stabilire che le altre funzioni siano ridistribuite tra altri enti: quali delle funzioni non fondamentali vadano allo stato, quali alle regioni, quali ai comuni, c) quindi quantificare i finanziamenti e spese per gestire entrambe le tipologie di funzioni, d) infine attribuire agli enti destinatari i finanziamenti ed il personale necessari.

La legge di stabilità invece, rompe totalmente questa logica e impone alle Province di tagliare i costi prima ancora che sia concluso il processo descritto sopra e impone dopo 7 giorni (sette giorni) il taglio delle dotazioni organiche, in misura pari al 50% del costo della dotazione organica del personale di ruolo al 8 aprile 2014. Questo senza tener conto del numero di dipendenti, del diverso assetto di deleghe tra le diverse Regioni, della razionalizzazione già realizzata in numerose amministrazioni che si trovano maggiormente penalizzate o dell’assetto organizzativo dei singoli Enti e dell’eventuale esercizio di funzioni fondamentali tramite società partecipate.

E le funzioni delle provincie? Ma che vadano pure tutte affanculo (mi sia concesso il francesismo), compreso le scuole, le strade e tutta il resto della compagnia. Il bello di questa norma, è che a farne le spese saranno prima di tutto le provincie virtuose: la determinazione per legge della quota di sovrannumero basata solo sulla spesa del personale alla data dell’8 aprile 2014 determina effetti iniqui tra le varie Amministrazioni. Chi ne aveva troppi, adesso si trova in posizione di privilegio rispetto a chi ha cercato negli anni di mantenere una amministrazione rigorosa e attenta. Come al solito in Italia i furbini han sempre ragione.

La riduzione prevista della spesa corrente per le Province e Città Metropolitane di un miliardo per il 2015, 2 miliardi per il 2016 e 3 miliardi per il 2017 produce effetti pesantissimi sui bilanci delle Province.

La simulazione, per ciascuna Provincia, degli effetti sul bilancio dei tagli previsti dal disegno di legge di stabilità 2015 sull’esercizio delle funzioni fondamentali ha dimostrato non solo l’impossibilità di effettuare investimenti, ma anche semplici interventi di manutenzione su strade e scuole.

La legge di stabilità sostanzialmente modifica e abolisce le disposizioni della legge Delrio, proprio perché introduce un fattore completamente nuovo: l’obbligo in capo alle Province di versare allo Stato a regime 3,380 miliardi.

I coriandoli della Costituzione

Il comma 4 dell’art. 119 della nostra Costituzione, prevede che “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti (entrate proprie e trasferimenti dello Stato) consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.

Ebbene l’effetto combinato dei tagli previsti dal D. L. 24 aprile 2014 n. 66, convertito in Legge 23 giugno 2014 n. 89, (“Le Province devono assicurare una riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi pari a 340 milioni di euro nel 2014 e di 510 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017”)  e della Legge di stabilità 2015 (un miliardo per il 2015, 2 miliardi per il 2016 e 3 miliardi per il 2017) non consente l’esercizio neanche delle funzioni fondamentali riconosciute alle Province dalla Legge 56/2014, con conseguente disavanzo di parte corrente, interruzione dei servizi e premessa per il dissesto finanziario.

In termini civilistici si chiamerebbe: dichiarazione di fallimento!

Cosa succederà ai dipendenti? La legge di stabilità prevede che…  

Entro 60 giorni vanno definite le procedure di mobilità del personale interessato (previa consultazione con tutti bla bla bla) con passaggi diretti di personale tra amministrazioni senza preventivo accordo, da parte delle amministrazioni che presentano carenze di organico (nessuna o quasi).

Entro 90 giorni (tenuto conto di tutto bla bla bla) va individuato il personale che rimane assegnato alle Province e quello da destinare alle procedure di mobilità.

Gli effetti: blocco di tutte le assunzioni (largo ai ggiovani) anche se già in graduatoria. Fanno eccezione solo i vincitori di concorsi alla data del 1° gennaio 2015. Le assunzioni effettuate in violazione di tali disposizioni sono nulle. Nel caso di mancato completo assorbimento dei soprannumeri e a conclusione del processo di mobilità tra gli enti, si determinerà la risoluzione ex lege del rapporto di lavoro (licenziamento). Tutto ciò ha determinato soltanto un grave conflitto fra lavoratori delle Province, legittimamente preoccupati per il loro futuro e coinvolti in una caotica procedura di mobilità e i tanti giovani, idonei in concorsi pubblici, che aspiravano ad essere assunti.

Ma nel frattempo?

La legge di stabilità ha tagliato i fondi. Adesso bisognerà tagliare in due anche i dipendenti (speriamo di no)? Come potranno le Province sostenere la spesa per il personale soprannumerario, in attesa che venga ricollocato o licenziato, se i tagli sono già operativi da subito?

Tutte le Province hanno ben spiegato che è impossibile la predisposizione del bilancio di previsione 2015 in equilibrio, se non viene attuato prima il processo di riordino.

Il punto 11 dell’accordo dell’11 settembre 2014 (coriandoli ?) prevedeva che sono sottratti al riordino alcune funzioni. Si tratta in particolare delle competenze in materia di servizi per il lavoro e politiche attive e di funzioni di polizia di tutela dell’ambiente e del territorio. Queste funzioni, in effetti, continuano ad essere esercitate dalle Province, ma nulla viene disposto in merito al loro finanziamento. Sui centri per l’impiego, in particolare, i fondi sono appena sufficiente a garantire la copertura per la spesa del personale assegnato, per i primi due mesi dell’anno.

La schizofrenia normativa

Il risultato è dunque sotto gli occhi di tutti.

Da anni, e ripetutamente, dal decreto “salva Italia” del governo Monti alla “Legge Delrio”, abbiamo scritto molte volte, abbiamo segnalato le incongruenze,  abbiamo evidenziato il rischio di realizzare riforme scritte in fretta e solo per dare una risposta al malessere dilagante e al populismo montante. Riforme ignare dell’assetto delle funzioni e finalizzate a contenere una crescente e dissennata campagna di stampa, solo a dimostrazione della volontà della classe politica, di saper finalmente “riformare”.

La regione Toscana (le conclusioni sono tratte da sito ufficiale della Regione Toscana)

Al personale coinvolto nel riordino delle funzioni "dovrà essere assicurata ogni tutela prevista dalla legge del Rio": il primo compito della legge sarà consentire l'esatta individuazione del personale addetto alle funzioni da trasferire e la Regione "dovrà fare i conti con le risorse da destinare al trasferimento di questo personale da riassumere presso di sé in un impegno che non è in discussione".

Circa le risorse finanziarie, espressa consapevolezza sulla loro scarsa disponibilità ("Un buon riordino non può essere compiuto con istituzioni a grave rischio di tenuta finanziaria"), Bugli ha auspicato che tutte le istituzioni ("a iniziare dallo Stato centrale") facciano la loro parte assicurando che "la Regione non si tira certo indietro dal fare la sua".

Entro gennaio la Giunta presenterà al Consiglio una proposta di legge per riordinare le funzioni regionali a suo tempo affidate alle Province. Lo ha annunciato ieri pomeriggio, l'assessore Vittorio Bugli in una comunicazione al Consiglio Regionale sullo stato di attuazione della legge Del Rio.

"Il nostro impegno – ha sottolineato - è di procedere a una pdl che dia un contributo significativo, seppure complesso, all'attuazione di una riforma che introduca una seria riorganizzazione istituzionale della nostra regione".

Premesse alcune considerazioni circa le "ulteriori incertezze" determinate, nei confronti del riordino delle Province, dalla legge di stabilità 2015 ("E' evidente che le ingenti minori risorse di Province e Regioni rischiano di compromettere la dimensione del riordino: in Toscana si stimano minori risorse a carico delle Province per oltre 90 milioni di euro già nel 2015"), l'assessore toscano ha ricordato come le Regioni avessero segnalato al Governo la "forte criticità" su questo fronte e presentato proposte alternative anche sui problemi del personale senza che il Governo abbia ritenuto di dare risposte positive.

Sei – ha proseguito Bugli – le finalità della proposta di legge che la giunta toscana si appresta a presentare al Consiglio: un riordino di funzioni basato sui principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione ("in modo da migliorare le prestazioni erogate a cittadini e imprese"); la semplificazione dei processi decisionali, organizzativi e gestionali ("avendo cura di non disperdere il patrimonio di competenza e professionalità del personale provinciale"); la valorizzazione della Città Metropolitana per rafforzarne il ruolo di governo del territorio e di coordinamento dei Comuni ("la scommessa non è ritagliare competenze amministrative aggiuntive rispetto alle altre Province, quanto di puntare sulla sostanza degli interventi e sulla condivisione Regione-Città Metropolitana delle principali politiche"); una assicurazione circa la partecipazione delle comunità locali e circa la volontà di non percorrere strade centralistiche ("sarà la legislazione di settore a indicare le modalità innovative, intanto è intenzione della Giunta avviare una fase di sperimentazione").

 

 

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