Il Consiglio di Stato da ragione al Procuratore Rossi e lo reintegra a capo della Procura

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Dopo un mese di camera di consiglio, il supremo organo amministrativo condanna il CSM e il ministro guardasigilli al pagamento delle spese processuali e reintegra Roberto Rossi al vertice della Procura.

Queste le motivazioni in 5 punti:

Le funzioni direttive di cui all’articolo 10, commi da 10 a 16, hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni, al termine dei quali il magistrato può essere confermato, previo concerto con il Ministro della giustizia, per un’ulteriore sola volta, per un eguale periodo a seguito di valutazione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, dell’attività svolta. In caso di valutazione negativa, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni.

Il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria (circolare CSM 28 luglio 2015, n. P¬14858), per consolidata giurisprudenza dal carattere di mero autovincolo e non di fonte regolamentare (es. Cons. Stato, V, 19 maggio 2020, n. 3171; 14 maggio 2020, n. 3047; 21 maggio 2020, n. 3213; 5 febbraio 2021, n. 1077; 10 febbraio 2021, n. 1238; 12 febbraio 2021, n. 1257), dedica la Parte IV alla Procedura di conferma quadriennale. In questa, il Capo I concerne l’Oggetto della valutazione, a sua volta distinto in Capacità organizzativa, di programmazione e di gestione e attività giudiziaria (art. 71) e Valutazione della capacità organizzativa (art. 72). Detto art. 72 recita: «1. La capacità organizzativa deve essere valutata con riferimento ai risultati conseguiti nella gestione dell’ufficio e nel coordinamento dei magistrati e alla capacità di efficace risoluzione dei problemi dell’ufficio, tenuto conto della relativa dimensione e delle risorse umane e finanziarie disponibili. // 2. La verifica deve altresì riguardare la competenza tecnica, l’autorevolezza culturale e l’indipendenza da impropri condizionamenti, espresse nell’esercizio delle funzioni direttive o semidirettive». Al tempo stesso, al Capo VI (Deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura), l’art. 87 (Oggetto della valutazione) prevede: «1. Il Consiglio Superiore della Magistratura, ai fini delle sue determinazioni, valuta, oltre al parere espresso dal Consiglio giudiziario o dal Consiglio direttivo della Corte di Cassazione, unitamente a tutti gli atti richiamati e agli altri elementi esistenti presso lo stesso Consiglio Superiore (programmi organizzativi e tabellari, sentenze disciplinari e procedimenti pendenti, procedure pendenti o definite presso la Prima Commissione, attività di formazione) anche gli esiti delle ispezioni ministeriali realizzate nel quadriennio presso l’ufficio del magistrato da confermare e gli eventuali incarichi extragiudiziari da questi espletati.// È facoltà del CSM assumere ulteriori elementi di conoscenza».

Ora, la sentenza appare complessivamente coerente nella parte in cui, sulla scorta del combinato disposto degli artt. 72, comma 2, e 87 del Testo Unico della dirigenza giudiziaria, ha ritenuto che il CSM poteva coinvolgere, nella valutazione in sede di procedura di conferma quadriennale, non solo la generale “capacità organizzativa, di programmazione e di gestione e attività giudiziaria” di cui agli artt. 71 e 72, comma 1, del Testo Unico, ma anche altri elementi, tra cui l’incarico extragiudiziario espletato. Non appare invece condivisibile laddove ha ritenuto che il comportamento del-OMISSIS-possa avere ingenerato sospetti di mancanza di serenità d’animo o di compiacenza nei confronti di taluno dei soggetti interessati, anche solo indirettamente, al procedimento penale; come laddove ha stigmatizzato una sua poca trasparenza in fase di conferma dell’incarico, per essersi egli limitato ad affermare che si trattava di incarico già autorizzato, essendo invece dubitabile che davvero si fosse effettivamente in presenza di un “rinnovo”. Sotto il primo prevalente (anche sul piano logico ed inferenziale) profilo, le qui sopra descritte condizioni esistenti al momento dell’affidamento dell’incarico e del suo rinnovo non consentono, sia sul piano del rigoroso apprezzamento della situazione di fatto che della ragionevolezza, di ravvisare un vulnus al requisito della “indipendenza da impropri condizionamenti”.

Infatti l’incarico di consulenza giuridica si è svolto in un contesto temporale (fine 2013 e febbraio/dicembre 2015) in cui il ritenuto potenziale conflitto di interessi in realtà non esisteva, solo a considerare che l’indagine penale non riguardava allora il -OMISSIS-e che questi è diventato indagabile per reati fallimentari solo dopo, cioè nel 2016, a seguito della sentenza dichiarativa di fallimento dell’11 febbraio 2016. Un diverso opinamento ¬come quello che appare sotteso all’impugnata delibera-equivarrebbe a volere presumere, in assenza di qualsiasi concreto elemento indiziario, che la consulenza giuridica resa all’ufficio legislativo in questione abbia di per sé una portata menomante l’indipendenza personale del magistrato. Il che non è e va contro la configurazione generale dell’usuale provvista di tali uffici, posto che l’ordinamento ben ammette, nell’interesse generale, incarichi professionali di tale genere, solo sottoponendoli alla previa valutazione del CSM, come del resto qui era positivamente avvenuto con la reiterata autorizzazione. Non solo: dal punto di vista del singolo magistrato, la circostanza che il ricordato art. 87 del Testo Unico li faccia oggetto della valutazione da operare in sede di conferma, testimonia che si tratta di elementi che (ovviamente, se legittimamente assunti) si offrono ad una valutazione positiva da parte del governo autonomo in ragione dell’arricchimento professionale e della contribuzione individuale alla qualità dell’ordinamento. Sicché non v’è ragione, in difetto di opposti elementi probatori o indiziari, di trarne presunzioni di negatività di condotta e fino al punto da rendere il soggetto immeritevole di conferma pur a fronte della positività di tutti gli altri parametri del giudizio di conferma. Del resto, è esperienza generale che nella pratica ricorrono plurime evenienze di incarichi simili o analoghi di magistrati ordinari, che lo stesso Testo Unico ritiene, anche ad altri fini, apprezzabili come indicatori generici, oltre che espressamente contemplarli per la valutazione nella procedura di conferma.

Ma è soprattutto dirimente il ricordato fatto che il procedimento penale per reati fallimentari nei confronti del -OMISSIS-è stato avviato successivamente alla scadenza ultima dell’incarico al DAGL del -OMISSIS-Perciò difetta lo stesso presupposto temporale del conflitto in questione. Resta in disparte la considerazione che comunque anche un’ipotetica simultaneità, in difetto di elementi almeno indiziari di reale conflitto di interessi, non avrebbe di per sé generato una preclusione all’incarico di consulenza esterna; perché la realtà di un tale tipo di secondario incarico, in ragione della complessa struttura organizzativa della Presidenza del Consiglio, lo vede usualmente lontano dal livello politico già dalla provvista e non è tale da lasciare presumere, invertendo ogni onere, un condizionamento dell’attività giudiziaria o un’immeritevolezza della preposizione ad essa. Appare dunque irragionevole e basato su di un’erronea rappresentazione della situazione di fatto il giudizio di non conferma che muove da una apodittica (e non confortata dalla documentazione in atti) affermazione della mancanza del requisito della “indipendenza da impropri condizionamenti” nell’esercizio delle funzioni direttive. Non appare suscettibile di positiva valutazione l’assunto, riprodotto negli scritti defensionali dell’amministrazione, secondo cui già dalla terza visita ispettiva della Banca d’Italia (protrattasi dall’11 novembre 2014 al 27 febbraio 2015) sarebbero emersi elementi sufficienti perché l’appellante chiedesse la dichiarazione dello stato di insolvenza della -OMISSIS-.

Si sconfina invero così in un sindacato di merito dell’attività d’indagine o processuale che, in quanto tale, non può assumere valore ai fini del giudizio per la conferma quadriennale; e che, qualora avesse raggiunto un livello abnorme, avrebbe comunque dovuto (in ipotesi) già essere apprezzata in sede disciplinare o di verifica della compatibilità ambientale: ma i relativi procedimenti si sono conclusi entrambi con l’archiviazione, evidentemente per la manifesta infondatezza delle ipotesi. Va considerato che, ai fini della conferma quadriennale, rilevata anche una tale duplice archiviazione, l’apprezzamento in senso ostativo di una tale circostanza esprimerebbe un uso sviato del potere di valutazione del CSM. In sede di conferma, l’attività giudiziaria espletata può invero essere considerata solo «nella diversa misura in cui rilevi in relazione alla natura dell’incarico svolto di direzione o di collaborazione, alla funzione direttiva e alle dimensioni dell’ufficio» (art. 71 Testo Unico). Altrimenti la valutazione si convertirebbe in uno strumento di improprio sindacato, opinabile e comunque inammissibile perché trascenderebbe la mera valutazione estrinseca -la sola ammissibile alla luce del principio di separazione dei poteri e dell’autosufficienza degli strumenti interni al processo -de «i risultati conseguiti e […] l’attività giudiziaria espletata dal magistrato» dell’art. 71: sarebbe cioè un controllo extraprocessuale dell’attività di indagine, con vulnus del processo e dell’indipendenza del magistrato del P.M., il cui statuto costituzionale partecipa dell’indipendenza del giudice. È salva, naturalmente, e a necessaria tutela dell’indipendenza della giurisdizione, la rilevazione di comportamenti personali capaci, anche nella pubblica percezione, di incidere ab extra sul processo, perché sono tra i primi fattori che compromettono l’imparzialità e la qualità della giustizia; e certo qualsiasi impropria commistione tra politica e giustizia nega alla radice il principio di separazione dei poteri e l’affidabilità di tale delicata pubblica funzione. Ma qui la rilevazione risulta solo prodotto di deduzioni presuntive e categoriali che appaiono astrarre dalla realtà effettiva del secondario ruolo ricoperto, dai relativi tempi, dall’estraneità e differenza istituzionale di questo incarico rispetto al livello politico governativo. Stimati senza rilievo in sede disciplinare e di incompatibilità ambientale, a maggior ragione i dati posti in una tale relazione lo sono in sede di conferma nell’ufficio direttivo.

L’accoglimento dello scrutinato motivo appare assorbente ai fini del decidere. Per completezza di esposizione si procede comunque anche ad una breve disamina degli altri motivi. In particolare, con il secondo motivo si deduce la contraddittorietà della delibera di valutazione negativa alla conferma rispetto ai precedenti atti adottati dal CSM sugli stessi fatti sui quali è stato emesso il provvedimento impugnato, ed in particolare con riferimento alla esclusione di situazioni di incompatibilità ambientale da parte della I Commissione, ed alla archiviazione del procedimento disciplinare da parte del Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, alla stregua della disamina degli atti allo stesso trasmessi dalla I Commissione. Deduce l’appellante che il CSM ha valutato, in sede di conferma quadriennale, l’operato del-OMISSIS-in modo irragionevolmente diverso rispetto all’epilogo dei predetti procedimenti, senza che siano emersi fatti e circostanze diverse idonee a giustificare le mutate conclusioni alle quali (l’organo di governo autonomo della magistratura) è pervenuto. Il terzo mezzo deduce poi la violazione dell’art. 87 del Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria, nell’assunto che la delibera impugnata non ha tenuto conto del parere espresso dal Consiglio giudiziario e degli altri elementi esistenti presso il CSM (tra cui procedimenti disciplinari e procedure pendenti o definite presso la I Commissione). I motivi, che possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro complementarietà, sono fondati solo in parte o non lo sono, e nei limiti e con i chiarimenti di cui appresso. Va premesso, da un punto di vista formale, che non si può ipotizzare la contraddittorietà tra un provvedimento che si inserisce nella valutazione in sede di conferma nell’incarico direttivo e l’esito di procedimenti relativi alla verifica della compatibilità ambientale, o della responsabilità disciplinare del magistrato, differenti essendo i profili funzionali (oltre che strutturali) di detti procedimenti valutativi. Del resto, anche tra il procedimento finalizzato al trasferimento per incompatibilità ambientale (ex art. 2 del r.d. 31 maggio 1946, n. 511) ed il procedimento disciplinare c’è una diversità ontologica, atteso che il primo ha lo scopo di rimuovere sopravvenuti impedimenti al regolare funzionamento degli uffici giudiziari in tutti i casi in cui il magistrato non possa esercitare la funzione nella sede che occupa ed alle condizioni richieste per il prestigio dell’ordine giudiziario, indipendentemente dall’accertamento di ogni profilo di colpevolezza (Cons. Stato, IV, 10 giugno 2010, n. 3712; IV, 6 dicembre 2011, n. 6417; V, 22 agosto 2019, n. 5783), che costituisce invece il quid proprium del procedimento disciplinare. La diversità di oggetto e funzione toglie significato a una comparazione formale tra i presupposti giuridici delle tre tipologie di procedimento. Si può però rilevare che talune delle critiche mosse al-OMISSIS-in questa sede di conferma concernono condotte che, ipotizzate in astratto, sarebbero state anzitutto pertinenti all’ambito dell’incompatibilità ambientale o della rilevanza disciplinare (rispettivamente, l’invocato – ove mai possa aver rilievo -“clamore mediatico”, e l’ipotizzata violazione dei doveri di puntuali informazioni al CSM per l’espletamento dell’incarico extragiudiziale in periodo in cui era stato promosso un procedimento penale nei confronti dei vertici della -OMISSIS-per ostacolo all’organo di vigilanza). Ma si tratta di fatti che le rispettive archiviazioni hanno accertato privi di rilievo. Sicché -per quanto la loro considerazione avvenuta in sede disciplinare o di verifica della incompatibilità ambientale possa essere anche autonomo oggetto di valutazione di professionalità o di giudizio di conferma (com’è espressamente previsto dall’art. 87 del Testo Unico della dirigenza giudiziaria) senza incorrere in duplicazioni di sanzione (perché utile all’apprezzamento obiettivo della figura professionale del magistrato da confermare) – resta che, come accennato, sarebbe irrazionale in punto di linearità, coerenza e non contraddittorietà dell’azione di governo della magistratura riguardo al singolo magistrato, assumere come rilevanti in questa sede di conferma fatti che, in entrambe quelle appropriate e significative sedi, sono stati valutati come non rilevanti. Emerge poi l’infondatezza del motivo di violazione formale dell’art. 87 del Testo Unico: il CSM ha tenuto conto anche del parere incondizionatamente positivo espresso all’unanimità dal Consiglio giudiziario di Firenze il 20 settembre 2018. Ma, come si è rilevato, l’art. 87 enuclea una pluralità di parametri valutativi ed è previsione “a contenuto aperto” perché che facoltizza il CSM ad assumere anche «ulteriori elementi di conoscenza». Ma questi debbono essere funzionali al giudizio di conferma dell’art. 45 d.lgs. n. 160 del 2006: che è un giudizio diverso da quello di prima assegnazione di un ufficio direttivo, perché si incentra essenzialmente sulla meritevolezza dell’iterazione della preposizione all’ufficio già assegnato ed esercitato. Il che, in termini pratici -non trattandosi più qui di giudizio da effettuare su valutazione comparativa con altri candidati -si traduce nella verifica dell’inesistenza di ragioni individuali di demerito alla luce dei rammentati artt. 71 e 72 del Testo Unico.

Il quarto motivo critica la sentenza per avere disatteso la doglianza di violazione dell’art. 11 della legge n. 195 del 1958 e dell’art. 45 del d.lgs. n. 160 del 2006, nell’assunto che il Ministro della giustizia ha reso, in data 4 giugno 2019 ed in data 15 ottobre 2019, il concerto (negativo) -vale a dire : il diniego di concerto -sulla mancata conferma da parte della V Commissione, e per ragioni attinenti alla mancanza di “credibilità, autorevolezza ed indipendenza” del profilo dirigenziale dell’appellante, anziché alle attitudini relative alle capacità organizzative dei servizi. Il motivo è fondato nei termini che seguono. Ribadita anzitutto la portata assorbente dell’accoglimento del primo motivo, che sottrae interesse alla trattazione del presente motivo, per completezza di trattazione giova rilevare come un tale atto sia stato reso dal Ministro della giustizia sulla proposta di minoranza (proposta “B”) della Quinta Commissione a favore della conferma dell’appellante per un ulteriore quadriennio, ed in tale senso appare dunque condivisibile la statuizione di primo grado. Ciò detto, il Collegio deve rilevare che, anche a prescindere dalla considerazione per cui il concerto implica solamente un vincolo di metodo e non già di risultato (Cons. Stato, IV, 6 luglio 2010, n. 4326), essendo espressione del principio costituzionale di leale collaborazione, il Ministro della giustizia nel rendere il concerto deve valutare quanto rileva nelle sue attribuzioni ai fini dell’art. 110 Cost., cioè l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ma non quanto attiene alla sfera propria del governo autonomo della magistratura, che la Costituzione affida al solo Consiglio Superiore della Magistratura. In altri termini, il Ministro della giustizia non ha un generale potere di sindacato intrinseco, né di riesame sul contenuto degli apprezzamenti e delle scelte discrezionali del CSM rispetto a valutazioni attribuite alla definitiva deliberazione consiliare (Corte cost., 30 dicembre 2003, n. 360). Coerentemente con tale sfera di attribuzioni, l’art. 11 della legge n. 195 del 1958 chiarisce che «il Ministro della giustizia, ai fini del concerto di cui al terzo comma del presente articolo ed al comma 1 dell’art. 45 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, e successive modificazioni, esprime le sue motivate valutazioni solo in ordine alle attitudini del candidato relative alle capacità organizzative dei servizi»; questa formula legislativa esclude una valutazione sulla credibilità, autorevolezza ed indipendenza del profilo professionale del magistrato, che è propria della sola sfera di valutazione dell’organo di governo autonomo della magistratura. Non conduce a diversa soluzione il richiamo, nello stesso atto ministeriale, all’art. 72 del Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria, che disciplina l’attività consiliare, e non certo quella ministeriale Ne consegue che il concerto negativo del Guardasigilli è illegittimo per avere esorbitato dall’ambito della sue attribuzioni.

L’accoglimento dei motivi scrutinati comporta l’accoglimento anche del motivo reiterativo dei motivi aggiunti esperiti, nella prospettiva dell’illegittimità derivata, avverso la delibera del Plenum in data 19 dicembre 2019, limitatamente alla parte che dispone la pubblicazione della vacanza dell’ufficio direttivo di -OMISSIS-e del successivo bando. Anche tale atto va dunque ritenuto illegittimo.

Alla stregua di quanto esposto, l’appello va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.